Editorial: The Entrepreneurial State: Ode an die öffentliche Hand

In der breiten Öffentlichkeit gilt die gängige Meinung, dass ausschließlich der private Sektor in der Lage ist, Werte zu schaffen und Impulse für Innovation zu setzen. Dass die Realität anderen Gesetzmäßigkeiten folgt als weitgehend vermittelt wird, und der öffentliche Sektor für den heutigen ökonomischen und technologischen Erfolg maßgeblich verantwortlich ist, wird weitestgehend außer Acht gelassen. Speziell im Hinblick auf pharmazeutische Produkte und die Medizintechnik ist das Thema Innovation äußerst relevant. Die Expertin und Professorin für Ökonomie der Innovation und öffentlichen Wertschöpfung, Mariana Mazzucato, weist in der aktualisierten Auflage ihres Buches „The Entrepreneurial State – Debunking Public vs Private Sector Myths“ (2015) auf dieses verzerrte Bild hin.

Im öffentlichen Diskurs zum Thema Innovation heißt es immer wieder, dass der öffentliche Sektor nur eine ineffiziente und träge Version des privaten Sektors darstellt. So wird behauptet, durch ein Verdrängen von Investitionen (Crowding Out) schafft der öffentliche Sektor mutmaßlich ein innovationsfeindliches Klima. Ursachen für diese Weltsicht liefert nicht nur die orthodoxe ökonomische Lehre. Auch AnhängerInnen eines schlanken Staates, marktradikale LobbyistInnen, aber auch die Industrie propagieren immer wieder tatkräftig, dass der öffentliche Sektor sich gänzlich aus dem Wertschöpfungsprozess heraushalten und sich nur auf Korrekturen von Marktversagen und Externalitäten beschränken soll. Gezielt wird durch eine marktradikale, konservative Politik, gestützt durch sogenannte „Defunct Economists“, dafür plädiert, dass die Zuständigkeit der öffentlichen Hand alleinig in der Schaffung von politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen für eine rein marktbasierte Wertschöpfung liegt.

Simultan wird jedoch vernachlässigt, welche Innovationen der öffentliche Sektor initiiert hat, wie viel öffentliche Gelder effizient in öffentliche und private Forschung und Entwicklung investiert wurden, und teilweise noch immer (re-)investiert werden – angefangen von Investitionen in Informationstechnologien wie dem Internet oder auch Ausgaben für medizintechnische und innovative pharmazeutische Forschung an öffentlichen Forschungseinrichtungen, beispielsweise für Orphan Drugs oder New Molecular Entities (NME). Diese innovativen Bereiche sind meistens mit einem hohen Risiko bis hin zu kompletter Unsicherheit verbunden – d.h. bei denen das Risiko überhaupt nicht einschätzbar ist – und an die wagt sich der private Sektor zumeist nicht heran. Der öffentliche Sektor, aber auch zivilgesellschaftliche Organisationen, stellen sich, entgegen geläufiger Meinung diesen herausfordernden Aufgaben, bei denen sich der Erfolg erst auf lange Sicht materialisiert. Profitorientierte Unternehmen schöpfen in weiterer Folge meist nur die profitabelsten Innovationen ab (Cream Skimming). Der Bereich der vorher genannten NMEs ist besonders erwähnenswert, da ¾ dieser neuartigen Biopharmazeutika in öffentlich finanzierten Laboratorien erforscht wurden. Private Pharmafirmen hingegen fokussieren sich tendenziell auf die Entwicklung, Marketing, Verkauf von bestehenden Pharmazeutika und reduzieren gleichzeitig firmeninterne Forschungsdepartments (Angell, 2004). Der Satz „Risks are socialised and rewards are privatised“ kommt somit nicht von ungefähr. Gleichzeitig vermarktet und verkauft die Industrie bestehende Innovation als beispiellos (Relabelling), obwohl wie zuvor erwähnt lediglich bereits bestehende Werte abgeschöpft werden. Entsprechend falsch wird der Innovationsbegriff in der öffentlichen Debatte verwendet.

Als Resultat dieser Dynamik muss die Bevölkerung einen viel zu hohen Preis für diese sogenannten „innovativen“ Güter bezahlen. Am Beispiel von pharmazeutischen Produkten lässt sich das recht einfach reproduzieren: Einerseits bezahlt die Bevölkerung Steuern und Abgaben, welche direkt oder indirekt in die Forschung und Entwicklung fließen. Darüber hinaus müssen die meist viel zu hohen, auf die Herstellungskosten aufgeschlagenen Marketingausgaben und Investitionen in ärztliche MeinungsbildnerInnen über den Preis gedeckt werden. Schlussendlich kann sich dann ein solidarisches Gesundheitssystem gewisse Medikamente nicht mehr leisten. Ärmere Bevölkerungsgruppen werden eines vollen Zugangs zur medizinischen Versorgung beraubt, obwohl sie ursprünglich einen Teil dieser medizinischen und pharmazeutischen Produkte finanziert haben. Das gilt nicht nur für Orphan Drugs, also Medikamente für den Einsatz gegen seltene Krankheiten, sondern auch für andere medizinische Güter, die aufgrund ihrer zu hohen Preise nicht in den Leistungskatalog eines solidarischen Gesundheitssystems aufgenommen werden.

Jetzt kann zwar argumentiert werden, der öffentliche Sektor kann durch die höheren Gewinne im Gegenzug mehr Steuern generieren und erhält (s)einen Teil des Kuchens. Allerdings hat das herrschende Business-Modell (New Economy Business Modell) einen transnationalen Charakter. In Kombination mit niedrigen und meist nicht effizienten Steuersätzen auf das Kapital –  als Resultat des globalen Steuerwettbewerbs – kann der öffentliche Sektor und schlussendlich die Bevölkerung eine weitaus geringere Gegenleistung für die ursprünglichen Investitionsausgaben erwarten.

Eine Hauptursache für die oben angesprochene, verzerrte Wahrnehmung auf den öffentlichen Sektor und die Möglichkeit der Industrie, sich als Innovationstreiberin zu verkaufen, liegt größtenteils darin, dass öffentlich und auch zivilgesellschaftlich geschaffener Wert vollkommen ignoriert wird und eine vollkommen absurde Definition von Wert vorherrscht. Nur jene Waren oder Dienstleistungen werden als werthaltig bezeichnet, die einen Preis besitzen bzw. auf Märkten gehandelt werden. In Kombination mit einer Shareholder-Value-Ideologie ergibt das eine paradoxe Mischung. Zu dieser Sicht der Dinge tragen auch die vorherrschende ökonomische Theorie und ihre blinden Flecken bei, obwohl die Wertdebatte die Ökonomik als Disziplin begründet und allen voran legitimiert. Die Wertdebatte wird meist bewusst vermieden, da es bestimmte gesellschaftliche Machtverhältnisse und Ideologien festigt. Der Wertbegriff muss aber im Zuge einer Wertdebatte neu gedacht, definiert und vom Kopf auf die Füße gestellt werden.

Mazzucato liefert mit ihrem Buch im Sinne „Nichts ist revolutionärer, als zu erkennen und auszusprechen, was ist“ eine Beschreibung des strukturellen Zusammenhangs des öffentlichen und privaten Sektors in Hinblick auf Innovation, Forschung und Entwicklung. Allerdings gibt sie mit ihrem präskriptiven Ansatz, wie die öffentliche Hand die Innovationsdynamik gestalten soll, und ihrem Vertrauen, dass dieser Ansatz auch zu den von ihr genannten, positiven Prognosen führt, eine naive Einschätzung der Innovationsdynamik. Sie lässt relevante politökonomische Aspekte auf einer Makroebene aber auch bereichsspezifische Aspekte auf Mikroebene – bspw. Interessenskonflikte im Bereich Public Health – außer Acht.

Christoph Strohmaier, Bakk. rer. soc. oec., Gesundheitsökonom am LBI-HTA

Angell, M. 2004. The Truth About the Drug Companies: How They Deceive Us and What to Do About It. New York, Random House

Mazzucato, M. 2015. The Entrepreneurial State – Debunking Public vs Private Sector Myths. Published in Penguin Books 2018, Penguin Random House UK